І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Р І Ш Е Н Н Я КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" та Регламенту Верховної Ради України

м. Київ                                         Справа N 1-30/2009
26 листопада 2009 року
N 30-рп/2009
 

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни - доповідача,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання - Представника Президента України у Конституційному Суді України Ставнійчук Марини Іванівни, Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова Анатолія Олександровича

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Закону України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" від 4 вересня 2008 року N 374-VI ( 374-17 ) (Голос України, 2009 р., 17 лютого) та Регламенту Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року N 547-VI ( 547-17 ) (Голос України, 2008 р., 26 вересня).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне подання Президента України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність спору щодо конституційності Закону України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" ( 374-17 ) та Регламенту Верховної Ради України ( 547-17 ).

Заслухавши суддю-доповідача Маркуш М.А., пояснення Селіванова А.О., Ставнійчук М.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Президент України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), Закон України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" від 4 вересня 2008 року N 374-VI ( 374-17 ) (далі - Закон) та Регламент Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року N 547-VI ( 547-17 ) (далі - Регламент).

Глава держави вважає, що Закон ( 374-17 ) не відповідає частині другій статті 6, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частині п'ятій статті 83, пункту 15 частини першої статті 85, пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Автор клопотання наголошує, що при прийнятті Закону ( 374-17 ) було порушено процедуру ухвалення та набрання ним чинності, передбачену частиною четвертою статті 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ), що є підставою для визнання його неконституційним (частина перша статті 152 Конституції України) ( 254к/96-ВР ), а саме: діючий Голова Верховної Ради України, не підписавши Закон ( 374-17 ) для офіційного оприлюднення, опублікував його за підписом попереднього Голови Верховної Ради України. На думку глави держави, дії щодо підписання Головою Верховної Ради України закону відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ) мають інші правові наслідки, ніж за частиною першою статті 94 цієї Конституції ( 254к/96-ВР ).

Суб'єкт права на конституційне подання зазначає, що Закон ( 374-17 ) містить тільки бланкетну норму, яка відсилає до інших джерел права і не створює належної правової бази для роботи парламенту, як це закріплено в Конституції України ( 254к/96-ВР ). За своїм змістом стаття 1 Закону ( 374-17 ) передбачає можливість визначити організацію і порядок діяльності парламенту підзаконним актом - Регламентом ( 547-17 ). Сам же Регламент ( 547-17 ) не прийнято як закон за встановленою Конституцією України ( 254к/96-ВР ) процедурою розгляду, ухвалення законів і набрання ними чинності. Автор клопотання констатує, що Регламент ( 547-17 ) унормовує організацію і порядок діяльності Верховної Ради України, а тому має прийматися виключно як закон України і за визначеною статтями 84, 93, 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ) процедурою його розгляду, ухвалення і набрання ним чинності.

2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Кабінет Міністрів України, Голова Верховної Ради України, науковці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Львівського національного університету імені Івана Франка, Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Одеської національної юридичної академії.

3. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені у конституційному поданні питання, виходить з такого.

3.1. За Конституцією України ( 254к/96-ВР ) єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75) ( 254к/96-ВР ); Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти (стаття 91) ( 254к/96-ВР ); Голова Верховної Ради України підписує акти, прийняті Верховною Радою України (пункт 3 частини другої статті 88) ( 254к/96-ВР ), зокрема закон, і невідкладно направляє його Президентові України (частина перша статті 94) ( 254к/96-ВР ). Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Якщо Президент України не підписав повторно прийнятий Верховною Радою України закон, то такий закон невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом (частини друга, четверта статті 94 Конституції України) ( 254к/96-ВР ).

3.2. За результатами дослідження матеріалів справи Конституційний Суд України дійшов висновку про необхідність перевірки додержання встановленої статтею 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ) процедури набрання чинності Законом ( 374-17 ).

Закон ( 374-17 ), прийнятий Верховною Радою України 4 вересня 2008 року і підписаний Головою Верховної Ради України А. Яценюком, Президент України повернув зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Юридичним наслідком застосування права вето є, зокрема, відкриття конституційної процедури повторного розгляду закону у Верховній Раді України (абзац п'ятий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 ( v011p710-98 ) у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України).

Верховна Рада України 3 лютого 2009 року під головуванням Голови Верховної Ради України В. Литвина повторно прийняла Закон ( 374-17 ) відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ). Однак 17 лютого 2009 року Закон ( 374-17 ) було опубліковано у газеті "Голос України" за підписом попереднього Голови Верховної Ради України із зазначенням дати прийняття Закону ( 374-17 ) - 4 вересня 2008 року.

З наведеного вбачається, що опубліковано закон, щодо якого Президент України застосував право вето, а не той, який Верховна Рада України прийняла за результатами його повторного розгляду.

Конституційний Суд України враховує правові позиції, викладені в його рішеннях від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009 ( v017p710-09 ), від 14 липня 2009 року N 18-рп/2009 ( v018p710-09 ), від 10 вересня 2009 року N 20-рп/2009 ( v020p710-09 ), згідно з якими у разі прийняття Верховною Радою України закону повторно після застосування до нього права вето та відмови Президента України його підписати офіційному оприлюдненню та опублікуванню підлягає саме повторно прийнятий закон з датою його повторного прийняття та підписом діючого Голови Верховної Ради України.

Відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ) повинен бути невідкладно офіційно оприлюднений діючим Головою Верховної Ради України і опублікований за його підписом Закон ( 374-17 ), прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу під час його повторного розгляду.

Отже, відсутність під текстом Закону ( 374-17 ), прийнятого за результатами повторного розгляду, належної дати та підпису діючого Голови Верховної Ради України є порушенням встановленої частиною четвертою статті 94 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) процедури набрання ним чинності, що згідно з частиною першою статті 152 Конституції України ( 254к/96-ВР ) є підставою для визнання Закону ( 374-17 ) неконституційним повністю.

4. За частиною другою статті 8 Конституції України ( 254к/96-ВР ) закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України ( 254к/96-ВР ) і повинні відповідати їй.

До повноважень Верховної Ради України, зокрема, належить прийняття Регламенту Верховної Ради України ( 547-17 ) (пункт 15 частини першої статті 85 Основного Закону України) ( 254к/96-ВР ). Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та Регламентом Верховної Ради України ( 547-17 ) встановлюється порядок роботи Верховної Ради України, а також засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (частини п'ята, дев'ята статті 83 Конституції України) ( 254к/96-ВР ). Крім того, Голова Верховної Ради України здійснює свої повноваження у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України ( 547-17 ) (частина третя статті 88 Конституції України) ( 254к/96-ВР ). У пункті 21 частини першої статті 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ) закріплено, що виключно законами України визначаються організація і порядок діяльності Верховної Ради України.

Верховна Рада України 19 вересня 2008 року прийняла Регламент ( 547-17 ).

Як зазначено у статті 1 Регламенту ( 547-17 ), порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій, коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України ( 254к/96-ВР ), законами України та Регламентом ( 547-17 ). Цією ж нормою передбачено, що Регламент ( 547-17 ) визначає порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування державних органів, законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України.

Конституційний Суд України, проаналізувавши положення частини п'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ) в їх системному зв'язку із положеннями частини другої статті 6, частини другої статті 19, пункту 21 частини першої статті 92 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ), дійшов висновку, що Регламент ( 547-17 ), який, зокрема, унормовує організацію і порядок діяльності Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ) процедурою його розгляду, ухвалення і набрання ним чинності.

Аналогічні правові позиції Конституційний Суд України визначив у своїх рішеннях від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 ( v004p710-08 ) у справі про Регламент Верховної Ради України, від 17 вересня 2008 року N 16-рп/2008 ( v016p710-08 ) у справі про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України. Зважаючи на наведене, Конституційний Суд України констатує, що Регламент ( 547-17 ) не відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ), зокрема частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, частині п'ятій статті 83, пункту 21 частини першої статті 92.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними):

- Закон України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" від 4 вересня 2008 року N 374-VI ( 374-17 );

- Регламент Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року N 547-VI ( 547-17 ).

2. Закон України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" від 4 вересня 2008 року N 374-VI ( 374-17 ), Регламент Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року N 547-VI ( 547-17 ), визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА судді Конституційного Суду України Маркуш М.А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Закону України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" ( 374-17 ) та Регламенту Верховної Ради України ( 547-17 )

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) Закону України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" від 4 вересня 2008 року N 374-VI ( 374-17 ) та Регламенту Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року N 547-VI ( 547-17 ) (далі - Рішення).

Рішенням Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), Закон України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" від 4 вересня 2008 року N 374-VI ( 374-17 ) (далі - Закон) та Регламент Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року N 547-VI ( 547-17 ) (далі - Регламент).

Вважаю, висновки Суду, викладені у пункті 1 резолютивної частини Рішення необґрунтованими та такими, що не підтверджені вичерпними аргументами, які були б зроблені на підставі детального дослідження положень частин п'ятої, дев'ятої статті 83, статті 84, пункту 15 частини першої статті 85, частини третьої статті 88, статті 91, пункту 21 частини першої статті 92, статей 93, 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ) з урахуванням змін, внесених Законом України від 8 грудня 2004 року N 2222-IV ( 2222-15 )(1) (далі - Закон N 2222) в Основний Закон України ( 254к/96-ВР ), що мало б змогу дати повну відповідь на конституційне подання.

_______________
     (1) Голос України, 2004 р., 8 грудня.

Відповідно до статті 6 Конституції України ( 254к/96-ВР ) державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією ( 254к/96-ВР ) межах і відповідно до законів України. За Конституцією України ( 254к/96-ВР ) єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75) ( 254к/96-ВР ); Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти (стаття 91) ( 254к/96-ВР ).

Конституція України ( 254к/96-ВР ) та Регламент є найвищими джерелами права з парламентської процедури. Конституція України ( 254к/96-ВР ) містить набір правил, які містять основні засади управління Верховною Радою України, тоді як Регламент охоплює більш детальне регулювання внутрішніх правил процедури, пов'язаних із порядком роботи, веденням справ та правилами розпорядку парламенту.

У статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ), зокрема в пункті 3 частини першої, закріплено повноваження Верховної Ради України приймати закони, а в пункті 15 цієї частини - інший вид правового акта - Регламент. Законодавець таким чином, закріпивши в різних положеннях Конституції України ( 254к/96-ВР ) повноваження Верховної Ради України щодо прийняття законів та Регламенту, визначив його як окремий, відмінний від закону нормативно-правовий акт Верховної Ради України, який вона має право приймати в межах своєї компетенції. Отже, на підставі аналізу окремих положень Конституції України ( 254к/96-ВР ) (пунктів 3, 15 частини першої статті 85) Регламент визначений як нормативно-правовий акт окремої, відмінної від закону правової форми, який уповноважений приймати парламент.

Виходячи з процесуальної складової Регламенту ( 547-17 ) також можна сказати, що він в цілому є процесуальним джерелом конституційного права, яке значною мірою деталізує норми Конституції України ( 254к/96-ВР ), детально визначає процедуру роботи вищого законодавчого органу.

За загальним правилом регламент можна віднести до похідного виду нормативно-правового акта, місце якого в ієрархії визначається рівнем акта основного виду, яким він приймається чи затверджується, тобто юридична сила регламенту залежить від юридичної сили останнього. До внесення змін в Конституцію України ( 254к/96-ВР ), зокрема у статтю 82, Законом N 2222 ( 2222-15 ), порядок роботи Верховної Ради України, здійснення повноважень Головою Верховної Ради України встановлювався Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та законом про Регламент Верховної Ради України ( 547-17 ). Законом N 2222 ( 2222-15 ) в статтю 82 Конституції України ( 254к/96-ВР ) внесено зміни, якими зазначене положення вилучено, а статтю 83 викладено в новій редакції, в частині п'ятій якої визначено, що порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Основним Законом України ( 254к/96-ВР ) та Регламентом, а частиною дев'ятою - що засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та Регламентом. У статтю 88 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) внесено зміни: частину третю викладено в новій редакції, за якою Голова Верховної Ради України здійснює свої повноваження, передбачені Конституцією України ( 254к/96-ВР ), у порядку, встановленому Регламентом, а не законом про Регламент Верховної Ради України, як це було до внесення зазначених змін. Частину першу статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР ), що визначає повноваження Верховної Ради України, доповнено пунктом 15, яким парламент наділено новим повноваженням - приймати Регламент.

Отже, чинною редакцією Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) визначено нову форму нормативно-правового акта, що регулює порядок роботи Верховної Ради України: Регламент - самостійний нормативно-правовий акт Верховної Ради України, а не закон, як це мало місце в попередній її редакції.

Конституційне положення, закріплене в частині п'ятій статті 83 Конституції України ( 254к/96-ВР ), що "порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та Регламентом Верховної Ради України", має імперативний характер і означає, що в ньому передбачено вичерпний перелік актів, які можуть регулювати порядок роботи Верховної Ради України - Конституція України ( 254к/96-ВР ) та Регламент.

За своїм змістом поняття "організація і порядок діяльності Верховної Ради України", вжите в пункті 21 частини першої статті 92, не є тотожним поняттю Дпорядок роботи Верховної Ради України", використаному у частині п'ятій статті 83 Конституції України ( 254к/96-ВР ), та є ширшим, ніж останнє, хоча окремі науковці не розмежовують зазначені поняття(2). Ряд вітчизняних науковців визначають Регламент як важливий підзаконний акт парламентського права, який разом з Конституцією ( 254к/96-ВР ) та відповідними законами України становить правову основу діяльності парламенту(3).

_______________
     (2) Серед науковців не розмежовує зазначені поняття, зокрема,
Георгіца   А.З.  (Див.:  Георгіца  А.З.  Сучасний  парламентаризм:
проблеми теорії та практики. - Чернівці: Рута, 1998. - С. 312-347.

(3) Великий енциклопедичний юридичний словник за ред. Шемшученка Ю.С. - К.: Видавництво "Юридична думка", 2007. - С. 760.

Термін "організація" походить від французького organization - впорядкування, від латинського organum - інструмент, знаряддя. Організація - це властивість будь-якого матеріального об'єкта, що виявляється у впорядкованості структури, внутрішньої будови. 1. Організація означає сукупність пов'язаних між собою складових частин (елементів) відповідного об'єкта, а також зв'язків (взаємовідносин) між ними та іншими об'єктами, в результаті чого утворюється певне зовнішнє організаційне середовище. Поняття "організація" розглядається як об'єктивне явище, властиве всім керованим соціальним об'єктам, у такому розумінні воно використовується поряд з поняттям "управління". В загальному контексті поняття "організація" застосовується разом з поняттями "структура" і "система". У ньому, як правило, фіксуються динамічні риси і закономірності системи, тобто такі, що належать до функціонування, поведінки і взаємодії її частин. 2. Це соціальна функція суспільства, завдяки якій створюються суспільні системи, встановлюється динамічна рівновага між її елементами, забезпечується сталість і водночас розвиток. Функціональні характеристики організації полягають у змінах в системі під впливом зовнішніх і внутрішніх умов на основі удосконалення її параметрів. Організовувати - означає належним чином визначити ті функції і дії, які необхідні для виконання певних завдань у межах відповідної структури. Організація будь-якої системи безпосередньо пов'язана з такими її властивостями, як централізація і децентралізація, інтегрування і диференціація, структуризація, адаптація і саморегулювання, регулювання і перерегулювання тощо. Організація здійснюється за такою схемою: відповідно до поставленої мети добирається необхідна сукупність складових елементів (засобів) та визначається їх структурно-функціональний зміст, здійснюється вибір раціональних форм і методів (способів) об'єднання елементів у єдину систему; регламентуються їх взаємозв'язки та взаємодія при переході від одного рівня організованості до іншого. 3. Організація - одна з універсальних функцій соціального, зокрема державного, управління. В такому розумінні організація означає складову змісту управлінської діяльності щодо упорядкування певних суспільних відносин (об'єктів управління), раціональної побудови органів (апарату) управління (суб'єктів управління), а також системи управління в цілому як сукупності відповідних управлінських елементів, що перебувають у зв'язках і відносинах між собою і утворюють органічну цілісність, єдність. У державному управлінні така діяльність спрямована на створення відповідних державних органів, нормативно-правове закріплення їх структури, функцій та компетенції, а також на організаційно-структурну перебудову системи державного управління у разі її невідповідності цілям і завданням соціально-економічного розвитку суспільства та зумовленим цим змісту і новим завданням управлінської діяльності(4). Поняття "порядок діяльності" означає певним чином урегульоване функціонування якоїсь організації(5).

_______________
     (4) Великий енциклопедичний юридичний словник / За  редакцією
акад. НАН України Шемшученка Ю.С. - К.: ТОВ "Видавництво "Юридична
думка",  2007.  - С.  569; Юридична енциклопедія, В 6 т. / За ред.
Шемшученка Ю.С. - К.: Укр. енциклоп., 2002. - Т. 4. - С. 294)

(5) Великий тлумачний словник сучасної української мови. / Укл. і голов. ред. Бусел В. - Ірпінь: ВТФ "Перун", - 2007. - С. 306.

Визначення основних принципів та засад діяльності вищих органів державної влади законами має стабілізуюче значення щодо їх діяльності. За загальним правилом, що існує у теорії права, для врегулювання основних, найважливіших суспільних відносин застосовується закон, який закріплює базові, зовнішні, статичні положення. В Конституції України ( 254к/96-ВР ) закріплено вичерпний перелік найбільш важливих питань суспільного і державного життя, що мають визначатися виключно законами України, до яких, зокрема, належить організація і порядок діяльності Верховної Ради України (частина перша статті 92) ( 254к/96-ВР ), та тих, що мають встановлюватися виключно законами України (частина друга статті 92) ( 254к/96-ВР ). Закон - це нормативно-правовий акт, який приймається органом законодавчої влади або на референдумі народом у відповідній формі(6), що регулює найважливіші суспільні відносини, виражає волю і інтереси більшості населення, втілює основні права людини та інші загальнолюдські цінності і має найвищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів, встановлює загальнообов'язкові правила поведінки, породжує юридичні наслідки, гарантується і охороняється державою(7).

_______________
     (6) Законодательная техника.  Научно-практическое пособие под
ред. Тихомирова Ю.А. - М., 2000. - С. 103.

(7) Юридична енциклопедія в 6-ти томах під ред. Шемчушенка Ю.С. та ін. - Т. 2. - К.: Видавництво "Українська енциклопедія" імені М.П. Бажана, 2003. - С. 474-475; Популярна юридична енциклопедія. - К.: "Юрінком Інтер", 2002. - С. 142.

Предметом регулювання законів можуть бути лише питання організації та порядку діяльності Верховної Ради України (пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України) ( 254к/96-ВР ). Конституція України ( 254к/96-ВР ) не містить приписів щодо обмеження кількості актів, якими мають регулюватись організація і порядок діяльності Верховної Ради України. Положення зазначеного пункту не виключають прийняття окремого закону про порядок роботи Верховної Ради України чи закону про Верховну Раду України.

Порядок роботи Верховної Ради України - це певним чином врегульований стан суспільних відносин, який регулюється як нормами права, так і нормами моралі тощо та вживається у значенні процедури, механізму реалізації повноважень, прав і обов'язків, вчинення відповідних дій суб'єктами правовідносин(8).

_______________
     (8) Великий  енциклопедичний юридичний словник / За редакцією
акад.  НАН України Шемшученка Ю.С. - К.: ТОВ Видавництво "Юридична
думка",  2007.  - С.  660; Юридична енциклопедія, В 6 т. / За ред.
Шемшученка Ю.С. - К.: Укр. енциклоп., 2002. - Т. 4. - С. 679.

Регулювання порядку роботи парламенту зумовлено такою правовою формою, яка може наділяти учасників відносин суб'єктивними правами і обов'язками та детально регламентувати їх здійснення, що характерно для регламенту і невластиве для закону як нормативно-правового акта вищої юридичної сили. Юридична енциклопедія визначає поняття "регламент" як таке, що походить від французького regle - правило, латинського regula - правило: сукупність правил, якими визначається порядок роботи органу державної влади, органу місцевого самоврядування, організації чи установи(9). Регламент - це "прийнятий розпорядок ведення зборів, засідання та інше; час, відведений цим розпорядком для доповіді чи виступу; правила, що регулюють порядок діяльності державного органу або комерційної організації; правила (постійні чи тимчасові), які регулюють внутрішню організацію та форми діяльності палати чи однопалатного парламенту, а також правове становище депутата; акти, які приймають уряди певних країн для здійснення регламентарної влади"(10). Регламент - це: 1) прийнятий розпорядок ведення зборів, засідання тощо; 2) заведений розпорядок дня, режим праці тощо; 3) інструкція, зведення правил для користування чим-небудь(11). Отже, регламент містить положення, які детально визначають внутрішній порядок функціонування органу державної влади у процесі здійснення ним повноважень, закріплених законом (ідеться про динаміку, процедуру функціонування). Регламент парламенту може не бути законом, але за юридичною природою належить до нормативно-правових актів(12). На думку Ющика О.І., Регламент може розглядатися теоретично та з огляду на український досвід не як закон, а як "рівнозначний закону нормативно-правовий акт, як особливий законодавчий акт"(13).

_______________
     (9) Юридична    енциклопедія    в   6-ти   томах   під   ред.
Шемчушенка Ю.С.  та ін.  -  Т.5.  -  К.:  Видавництво  "Українська
енциклопедія" імені М.П.Бажана , 2003. - С. 256.

(10) Законотворча діяльність. Словник термінів і понять / За ред. акад. НАН України Литвина В.М. - К.: Парламентське видавництво. - 2004. - С. 297.

(11) Словник української мови / За ред. Білодіда І.К. та ін. - Т. 8. - К., 1977. - С. 478.

(12) Див.: Большой юридический энциклопедический словарь. - М.: Книжный мир, 2000. - С. 536.

(13) Ющик О.І. Теоретичні основи законодавчого процесу - К.: Парламентське видавництво, 2004. - С. 304.

Регламент - це нормативний акт, який відзначається високим ступенем деталізації щодо упорядкування внутрішньої структури і відносин, що виникають у процесі реалізації органом державної влади своїх повноважень. Цей процесуальний нормативно-правовий акт забезпечує не тільки законодавчу функцію парламенту (яка є частиною правотворчості), а й інші функції парламенту(14).

_______________
     (14) Див.:   Ганджа   Н.В.   Механізм  реалізації  Регламенту
Верховної Ради України // Життя і право.  - 2005 -  N  5  (17).  -
С. 42-44; Функції регламентів органів державної влади в Україні //
Держава та регіони. - 2007. - N 4. - С. 23

Регламент регулює правила поведінки, зокрема внутрішні, якими визначається внутрішній порядок (розпорядок, режим) роботи Верховної Ради України, містить правові приписи, які встановлюють порядок, на підставі якого Верховна Рада України певного скликання здійснює повноваження, визначені Конституцією України ( 254к/96-ВР ), протягом відповідного строку та забезпечує процесуальну (процедурну) незалежність виконання повноважень і юридичну ефективність роботи парламенту. За своєю юридичною природою він має особливий порядок прийняття та підписання і офіційного оприлюднення Головою Верховної Ради України без участі Президента України(15). Регламент встановлює парламентські процедури, що ґрунтуються переважно на нормах процесуального права та базуються на сформульованих загальних для процесуального парламентського права ідеях, принципах, вимогах та можливостях(16). Порядок роботи Верховної Ради України треба розуміти як налагоджену послідовність здійснення нею парламентської (законодавчої) процедури(17). Регламент, маючи допоміжне, похідне значення стосовно Конституції України ( 254к/96-ВР ), деталізує конституційні положення, конкретизуючи процесуальні форми їх практичного втілення.

_______________
     (15) Див.:   Ганджа   Н.В.   Теоретичні  проблеми  Регламенту
Верховної Ради України:  автореф. дис. кан. юрид. наук: 12.00.02 /
Інститут держави  і  права ім.  В.М.Корецького НАН України.  - К.,
2004.  - С.  5;  Теоретичні  проблеми  Регламенту  Верховної  Ради
України //  Держава  і право:  Зб.  наук.  праць:  Юрид.  і політ.
науки. - К., 2002. - Вип. 16. - С. 90-96.

(16) Див.: Сас С.В. Законодавство про регламент Верховної Ради України: проблеми теорії і практики: дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 / Інститут законодавства Верховної Ради України. - К., 2005. - С. 2.

(17) У довідковій літературі термін "порядок" визначається, зокрема, як спосіб виконання, метод здійснення чого-небудь; певна послідовність, черговість чого-небудь; організованість (словник української мови в 11 томах. - Том VII. - К.: Наукова думка, 1976. - С. 303.

Регламент, як правило, приймається самим органом на основі та відповідно до Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України, що визначають статус певного органу влади. Регламент не володіє силою закону, але визнається джерелом конституційного права(18).

_______________
     (18) Арутюнян  Т.Т.,  Баглай  М.В.   Конституционное   право:
Энциклопедический словарь. - М., 2006. - С. 393;

Положеннями Конституції України ( 254к/96-ВР ) не визначено вимог щодо правової форми Регламенту, тобто не передбачено, що він має бути прийнятий саме у формі закону, як це було закріплено в попередній редакції частини п'ятої статті 82, частини третьої статті 88, а тому за редакцією чинної Конституції України ( 254к/96-ВР ) така вимога є неконституційною. Крім того, в Основному Законі України ( 254к/96-ВР ) визначено процедуру розгляду, ухвалення або набрання чинності виключно законів України (стаття 94) ( 254к/96-ВР ), тоді як до інших нормативно-правових актів, яким є Регламент, встановлено вимогу щодо їх прийняття виключно Верховною Радою України більшістю від її конституційного складу (стаття 91) ( 254к/96-ВР ). Зазначені акти застосовуються при реалізації повноважень парламенту, визначених у статті 85 Конституції України ( 254к/96-ВР )(19).

_______________
     (19) Фрицький О.Ф.  Конституційне право України. - К: Юрінком
Інтер, 2006. - С. 308.

Отже, за своєю юридичною природою Регламент - це підзаконний, внутрішній процедурний нормативний акт, який приймається Верховною Радою України відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) і законів, які визначають її статус, що відзначається високим ступенем деталізації щодо упорядкування внутрішньої структури, деталізує положення про внутрішню організацію і порядок роботи, визначає процедурні правила процесу реалізації Верховною Радою України своїх повноважень протягом скликання. Він містить механізми реалізації конституційних повноважень парламенту, відзначається високим ступенем деталізації щодо упорядкування внутрішніх відносин, які виникають у процесі реалізації зазначених повноважень, що характерно для регламенту і невластиво для закону як нормативно-правового акта(20).

_______________
     (20) Арутюнян   Г.Г.,   Баглай  М.Ф.  Конституционное  право:
Энциклопедический  словарь.  -  М.:  Норма,  2006.   -   С.   393;
Юридический энциклопедический словарь /гл. ред. Кутафин О.Е. - М.:
Большая Российская энциклопедия,  2002.  -  С.  443.,  Юридическая
энциклопедия / Отв.  Ред.  Топорнин Б.М.  - М.:  Юристъ,  2001.  -
С. 942;  Ющик  О.  Парламентський  регламент  - не закон...:  [Про
Рішення  Конституційного   Суду   України   щодо   невідповідності
Конституції  України  Регламенту  Верховної Ради України] // Голос
України. - 2008. - 17 квітня. - С. 3

Конституційний Суд України у лютому 1998 року заклав правову позицію про "політичну доцільність", яка має вирішуватися Верховною Радою України(21). Вказана правова позиція Суду аналогічна доктрині "політичного питання", сформульованій у рішенні Верховного суду США 1962 року, виходячи з якої політичним є питання, якщо: а) можна довести віднесення питання до компетенції політичного органу; б) неможливо врегулювати питання в порядку звичайного слухання справи в суді; в) неможливо вирішити питання без класифікації політичних дій; г) прийняття судом рішення можливе тільки в порядку прояву неповаги до політичних органів влади(22). На підставі принципу політичної доцільності Верховна Рада України змінила форму нормативно-правового акта, який регулював порядок її роботи (закону про регламент) Законом N 2222 ( 2222-15 ), визначивши його як самостійний нормативний акт у встановленій нею формі (Регламент), таким чином відійшовши від попередньої редакції Конституції України ( 254к/96-ВР ), за якою форма Регламенту визначалася як закон, а саме: порядок роботи Верховної Ради України та порядок здійснення повноважень Головою Верховної Ради України закріплювався Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та законом про регламент Верховної Ради України, про що йшлося в цьому дослідженні.

_______________
     (21) див.:  Конституційний  Суд України:  Рішення.  Висновки.
1997-2001. Книга 2. - К: Юрінком Інтер, 2001. - С. 128.

(22) див.: Орзіх М.П. Сучасний конституціоналізм - мета конституційної реформи в Україні // Сучасний конституціоналізм та конституційна юстиція. - Одеса: Юрид. літ-ра, 2001. - С. 141.

Особливий правовий статус вищих органів виконавчої і судової влади України, основні засади організації та порядку їх діяльності визначені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України, водночас їм надане право самостійно регулювати питання своєї внутрішньої роботи на підзаконному рівні за допомогою регламентів (частина третя статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 року N 279-VI ( 279-17 )(23), стаття 3 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 16 жовтня 1996 року N 422/96-ВР ( 422/96-ВР )(24).

_______________
     (23) Відомості  Верховної  Ради  України.  -  2008.  -  N 25,
ст. 241.

(24) Відомості Верховної Ради України. - 1996. - N 49, ст. 272, - 2006. - N 41, ст. 355; - N 42, ст. 383.

Закон ( 374-17 ) регулює найбільш важливі питання суспільного і державного життя. Визначати, в який спосіб та в якій формі має регулюватися порядок/режим роботи державних інститутів, одним з яких є Верховна Рада України - їх внутрішнє питання та право. Однак у своїх рішеннях Конституційний Суд України неодноразово визнавав Регламент неконституційним (від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 ( v004p710-08 ) у справі про Регламент Верховної Ради України, від 17 вересня 2008 року N 16-рп/2008 ( v016p710-08 ) у справі про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України)(25). Вважаю хибними підходи, на яких ґрунтувалася ідеологія вказаних рішень, та правові позиції, закладені в них, у зв'язку з чим висловлювала свою незгоду в окремих думках(26).

_______________
     (25) Конституційний  Суд України:  Рішення,  Висновки.  2008:
Кн. 8 / Відп.  ред.  канд.  юрид. наук Стрижак А.А. - К.: Ін. Юре,
2008. - С. 104-110; С. 301-307.

(26) Окрема думка судді Конституційного Суду України Маркуш М.А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України ( 3547-15 ) (справа про Регламент Верховної Ради України) ( v004p710-08 ) //http://upiter/pls/wccu/P000?land=0; Окрема думка судді Конституційного Суду України Маркуш М.А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України ( 254к/96-ВР ) (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України) ( v016p710-08 ) // Вісник Конституційного Суду України. - 2008. - N 5. - С. 78-83.

Конституційний Суд України, визнавши зазначеними рішеннями неконституційним Регламент ( 547-17 ) в цілому, незважаючи на те, що в ньому були норми, положення яких регулювали внутрішні правила поведінки, що стосуються діяльності Верховної Ради України, встановив норми, за якими виключно законом мають визначатися внутрішній порядок (розпорядок, режим), правила роботи Верховної Ради України, та в такий спосіб позбавив Верховну Раду України можливості самостійно регулювати будь-які правила внутрішньої поведінки, що суперечить Основному Закону України ( 254к/96-ВР ). За Конституцією України ( 254к/96-ВР ) Регламент ( 547-17 ) не унормовує організацію і порядок діяльності Верховної Ради України (як це помилково закладено у правових позиціях у зазначених рішеннях, зокрема в абзаці п'ятому пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 листопада 2009 року N 30-рп/2009), а визначає поряд з Конституцією України ( 254к/96-ВР ) порядок роботи Верховної Ради України (частина п'ята статті 83) ( 254к/96-ВР ), засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (частина дев'ята статті 83) ( 254к/96-ВР ), порядок здійснення повноважень Голови Верховної Ради України (частина третя статті 88) ( 254к/96-ВР ).

Отже, за новою редакцією Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) Регламент є підзаконним нормативно-правовим актом з особливим правовим статусом, який приймається відповідно до пункту 15 частини першої статті 85 та статті 91 Конституції України ( 254к/96-ВР ), а тому не повинен прийматися виключно як закон України і за визначеною статтями 84, 93, 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ) процедурою його розгляду, ухвалення і набрання ним чинності, тому що вказані статті встановлюють конституційну процедуру розгляду, ухвалення і набрання чинності виключно закону України, яким за чинною редакцією Конституції України ( 254к/96-ВР ) не є Регламент ( 547-17 ).

Виходячи з аналізу положень наведених норм Конституції України ( 254к/96-ВР ), позицій теорії права та практики, яка склалася щодо врегулювання діяльності вищих органів виконавчої та судової влади в Україні, вважаю прийнятною можливість здійснення регулювання порядку роботи Верховної Ради України за допомогою Регламенту як підзаконного акта. Регламент ( 547-17 ) у частині дотримання конституційної форми, процедури його ухвалення і оприлюднення відповідає чинній Конституції України ( 254к/96-ВР ). Рішеннями Конституційного Суду України, якими Регламент ( 547-17 ) визнавався неконституційним, ухваленими після внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ) Законом N 2222 ( 2222-15 ), Конституційний Суд України позбавив Верховну Раду України можливості самостійно регулювати питання своєї внутрішньої діяльності та втрутився у сферу виключного правового регулювання роботи Верховної Ради України, визначивши всупереч вимогам Конституції України ( 254к/96-ВР ) форму регулювання цих правовідносин - закон. Таким чином, правовими позиціями, закладеними в зазначених рішеннях, Конституційний Суд України протиставив положення пункту 21 частини першої статті 92 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) положенням частини п'ятої, дев'ятої статті 83, статті 84, пункту 15 частини першої статті 85, частині третій статті 88, статтям 91, 93, 94 Конституції України ( 254к/96-ВР ), чим вийшов за межі своїх повноважень.