Про схвалення Концепції створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи “Прозорий бюджет”

{Із змінами, внесеними згідно з Розпорядженнями КМ
№ 49-р від 31.01.2018
№ 1067-р від 27.12.2018
№ 1418-р від 24.12.2019}

1. Схвалити Концепцію створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи “Прозорий бюджет”, що додається.

2. Міністерству фінансів розробити та затвердити план заходів щодо реалізації Концепції, схваленої цим розпорядженням.

3. Визначити державну установу “Відкриті публічні фінанси”, що належить до сфери управління Міністерства фінансів, розробником та технічним адміністратором інтегрованої інформаційно-аналітичної системи “Прозорий бюджет”, інформаційних систем та реєстрів, які стосуються управління публічними коштами, в тому числі ІТ-інфраструктури, держателем яких є Міністерство фінансів.

{Розпорядження доповнено пунктом 3 згідно з Розпорядженням КМ № 49-р від 31.01.2018; в редакції Розпорядження КМ № 1067-р від 27.12.2018}

КОНЦЕПЦІЯ
створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи “Прозорий бюджет”

Проблема, яка потребує розв’язання

Бюджетна система України ґрунтується на принципах єдності бюджетної системи України, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності та результативності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, публічності та прозорості (визначено Бюджетним кодексом України).

Існують передумови для створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи “Прозорий бюджет” (далі - система “Прозорий бюджет”). Реалізація принципів ефективності та результативності, публічності та прозорості передбачає наявність дієвої системи ключових показників ефективності та інструментів інформування громадськості з питань складення, розгляду, затвердження, виконання державного та місцевих бюджетів, а також здійснення контролю за їх виконанням, що забезпечується шляхом публікації документів та інформації, пов’язаних із складенням бюджету, його затвердженням, виконанням та показниками ефективності управління.

Система “Прозорий бюджет” передбачає впровадження кращих міжнародних рекомендацій Світового банку, Міжнародного валютного фонду та Міжнародного бюджетного партнерства (IBP). Розроблення Концепції викликане прагненнями українського суспільства підвищити прозорість використання публічних коштів, закликами міжнародної спільноти до урядів держав світу зробити доступною інформацію про них для своїх громадян. Система “Прозорий бюджет” сприятиме, з одного боку, підвищенню ефективності управління бюджетом, з іншого, підвищенню ступеня підзвітності Кабінету Міністрів України перед громадянами. Платники податків повинні краще розуміти, як витрачаються їх кошти.

Проблема прозорості дій влади на будь-якому рівні на сьогодні особливо актуальна, оскільки прозорість - основна умова відкритості рішень владних структур.

На даний час актуальним є питання подальшої активної розбудови системи “Прозорий бюджет”, що передбачає розкриття інформації про публічні кошти та якісну всебічну  інформаційно-аналітичну підтримку роботи Мінфіну, в тому числі з центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів (зокрема, ДПС, Держмитслужба, Казначейство, Держаудитслужба). Актуальним залишається питання визначення загальнодержавних норм та механізмів участі громадськості у бюджетному процесі. Необхідно створити платформу для автоматизації процесу укладення договорів з державними органами та звітування щодо них для оперативного та ефективного управління фінансовими ресурсами та ліквідністю.

Публічні кошти - кошти державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, кредитні ресурси, надані під державні та місцеві гарантії, кошти Національного банку, державних банків, державних цільових фондів, Пенсійного фонду України, фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, а також кошти суб’єктів господарювання державної і комунальної власності, отримані ними від провадження їх господарської діяльності (визначено Законом України “Про відкритість використання публічних коштів”).

Мета і строки реалізації Концепції

Метою Концепції є створення системи, що надасть доступ громадянам України до інформації про публічні кошти на всіх стадіях планування та використання, забезпечить актуальність, достовірність та унікальність інформації, комфортність використання аналітичних даних, простоту та зрозумілість поданої інформації, логічність та продуманість, а також підвищить якість управління бюджетами та управління ліквідністю.

Пріоритетними напрямами реалізації Концепції є забезпечення громадян України інструментами контролю та доступу до інформації з управління публічними коштами; забезпечення керівництва та спеціалістів різних рівнів Мінфіну, інших державних органів та органів місцевого самоврядування, що беруть участь в управлінні публічними коштами, інтегрованою інформаційно-аналітичною системою прийняття управлінських рішень.

Важливими завданнями Концепції є:

забезпечення прав громадськості на отримання інформації про використання публічних коштів;

забезпечення громадян України інструментами контролю та доступу до інформації про бюджетні процеси/процедури, організаційно-функціональну структуру, відповідальні державні органи, базу даних формування/використання публічних коштів;

забезпечення удосконалення процесів управління публічними коштами;

створення умов та інструментів для реалізації функції з укладення договорів в електронній формі та їх інтеграції з обліковими і аналітичними системами державних органів та інших суб’єктів господарювання (в тому числі  з використанням мобільних пристроїв);

створення умов для прозорого діалогу з громадськістю в ході управління публічними коштами, у тому числі в рамках бюджетного процесу;

створення умов для залучення громадян України та інститутів громадянського суспільства до процесу здійснення контролю за ефективністю та цільовим використанням публічних коштів;

представлення інформації про державний та місцеві бюджети з метою забезпечення розуміння громадськістю планів щодо доходів та витрат бюджету для досягнення встановлених цілей;

сприяння створенню системи ключових показників ефективності та забезпечення проведення регулярного огляду та здійснення контролю за їх виконанням;

скорочення часу опрацювання заяв і запитів громадян України;

створення інструменту моделювання, прогнозування ситуацій у сфері управління фінансами, перевірки ефективності прийняття управлінських рішень;

автоматизація процесів формування звітності та сприяння прийняттю управлінських рішень;

надання можливості гнучкої візуалізації;

актуалізація системи управління ризиками та ліквідністю;

створення службових кабінетів, які дадуть можливість їх власникам на єдиному веб-порталі використання публічних коштів брати участь у формуванні, використанні та здійсненні контролю за бюджетами, публічними закупівлями, наданні звітності, оприлюдненні публічної інформації;

надання єдиних стандартів системи “Прозорий бюджет” для управління публічними коштами на всіх рівнях;

забезпечення стандартизації інтеграційних процесів та аналітичних параметрів між учасниками системи управління публічними коштами;

висвітлення основних макроекономічних показників України та інших держав, їх динаміки, рейтингів прозорості, експертних оцінок до аналітичних оглядів та звітів системи “Прозорий бюджет”;

створення єдиного глосарію та забезпечення користувачів системи “Прозорий бюджет” навчальними матеріалами з основ управління публічними коштами;

розроблення плану заходів щодо реалізації Концепції.

Плановий строк реалізації Концепції становить три роки з моменту її затвердження та додатково до двох років у разі розширення функцій, можливостей системи “Прозорий бюджет” з одночасним внесенням в установленому порядку відповідних змін до Концепції. Строки реалізації, тестування та введення в експлуатацію системи “Прозорий бюджет” або її окремих частин визначаються у плані заходів щодо реалізації Концепції та/або деталізовані у відповідних технічних завданнях.

Протягом 2016-2019 років реалізовані такі відкриті модулі системи “Прозорий бюджет” (https://edata.gov.ua):

Єдиний веб-портал використання публічних коштів (https://spending.gov.ua) - найбільша відкрита база даних про використання публічних коштів розпорядниками та одержувачами коштів державного і місцевих бюджетів, суб’єктами господарювання державної і комунальної власності, фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування;

Державний веб-портал бюджету для громадян України (https://openbudget.gov.ua) - форма презентації основних бюджетних показників, спрямована на інформування громадськості в доступній формі про основні цілі, завдання та пріоритети бюджетної політики, джерела наповнення бюджету, обґрунтування бюджетних витрат, планові і досягнуті результати використання бюджетних коштів;

Державний веб-портал реєстру проектів соціального і економічного розвитку України (https://proifi.gov.ua) - офіційний державний портал з реєстром проектів соціального і економічного розвитку України, які реалізуються із залученням коштів міжнародних фінансових організацій. На порталі у доступній формі оприлюднена інформація про проекти, а також статистика щодо динаміки використання коштів за роками та структури фінансування проектів галузевих програм, за кредиторами та відповідальними виконавцями;

інструмент аналізу бюджетних показників (BOOST) на державному веб-порталі бюджету для громадян України (https://openbudget.gov.ua/analytics/incomes);

інтерактивні аналітичні інструменти щодо проведення порівняльного аналізу діяльності закладів вищої освіти, а також щодо бюджетних видатків на загальну середню освіту, що дають можливість проведення аналізу даних як в цілому за Україною, так і за окремими областями чи окремими закладами освіти (https://mof.gov.ua/uk/the-reform-of-education).

Шляхи і способи розв’язання проблеми

Система “Прозорий бюджет” - інформаційний ресурс, що забезпечує доступ до нормативної, статистичної та аналітичної інформації у сфері управління публічними коштами.

Розв’язати проблему прозорості управління публічними коштами у системі “Прозорий бюджет” передбачається шляхом:

створення підсистеми інформаційно-аналітичного забезпечення, метою якої є накопичення, оброблення та співставлення даних стосовно управління публічними коштами;

створення модулів для виконання окремих функцій та модулів обміну даними, метою яких є автоматизація процесів, що стосуються оперативності, якості та ефективності управління публічними коштами та управління ліквідністю (зокрема, модуль Є-Контракт);

відкриття максимального набору публічних даних та інформації щодо використання публічних коштів та управління публічними коштами на порталах системи “Прозорий бюджет”.

Створення системи “Прозорий бюджет” здійснюється на таких принципах:

централізація. Система створюється у централізованій архітектурі, яка передбачає, що зберігання та обробка інформації здійснюється в єдиному центрі обробки даних, що забезпечує повний цикл функціональної обробки інформації, - від одержання запиту до формування кінцевого результату;

централізована система обробки та маршрутизації інформаційних запитів. Постачальниками даних системи є державні установи, державні реєстри даних, система проведення електронних тендерів тощо;

масштабованість. Забезпечується готовність технічної інфраструктури до розвитку системи “Прозорий бюджет” у частині розширення функціональності, збільшення кількості користувачів, що обслуговуються, підвищення якості сервісів, що надаються;

уніфікація інтерфейсів. Усі види взаємодії із системою та її компонентами реалізуються на основі єдиних уніфікованих стандартів. Під час побудови інтерфейсу користувача системи повинні бути застосовані єдині правила та стандарти з урахуванням сучасних вимог до зручності інтерфейсу користувача;

відкритість для взаємодії. У системі реалізуються та підтримуються інтерфейси для взаємодії з іншими (зовнішніми) системами, що засновані на відкритих промислових стандартах міжсистемної взаємодії (додаток, рис. 1 і 2);

інтегрованість. У системі підтримується пряма інтеграція елементів системи та її підсистем із зовнішніми системами використання інформації та участі в автоматизованих процесах, реалізованих у них.

Цільовою аудиторією системи “Прозорий бюджет” (з визначенням ролей, повноважень, рівнів доступу) є:

громадяни України, які не є фахівцями у сфері державних фінансів;

інститути громадянського суспільства (громадські об’єднання, релігійні, благодійні організації, творчі спілки, професійні спілки та їх об’єднання, асоціації, організації роботодавців та їх об’єднання, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації, інші непідприємницькі товариства та установи, легалізовані відповідно до законодавства);

органи державної влади, керівництво та фахівці структурних підрозділів Мінфіну, інших державних органів та органів місцевого самоврядування;

контролюючі органи;

юридичні особи приватного та публічного права;

експерти у фінансовій галузі;

засоби масової інформації;

аудитори та рейтингові агентства;

портали відкритих даних;

міжнародні організації з питань відкритості даних та відкритого уряду.

На державному веб-порталі бюджету для громадян України розміщується інформація за такими напрямами:

бюджетна система України (принципи бюджетної системи, структура місцевих бюджетів, класифікація);

бюджетний процес (стислий опис бюджетного процесу (складення та затвердження  бюджетної декларації, складення проекту бюджету, розгляд та затвердження бюджету, виконання бюджету, звітування та аналіз), етапи бюджетного процесу, учасники бюджетного процесу та їх функції і повноваження,  інформація про участь заінтересованих сторін у бюджетному процесі);

трирічна бюджетна декларація (основні макроекономічні показники, напрями та завдання податкової та бюджетної політики, граничні показники видатків для головних розпорядників коштів державного бюджету);

державний та місцеві бюджети (планові та фактичні показники доходів, видатків, кредитування та фінансування; державні цільові програми, а також інформація про міжбюджетні трансферти);

доходи та витрати бюджетних та позабюджетних фондів (зокрема, фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування);

боргові зобов’язання (інформація про стан боргу та стан гарантованого боргу державного бюджету);

розпорядники та одержувачі бюджетних коштів (у розрізі бюджетів, центральних органів виконавчої влади та їх витрат);

фінансування публічних послуг на рівні об’єктів соціальної інфраструктури;

аналітичний інструмент (конструктор зведених таблиць, який дає змогу аналізувати планові та фактичні бюджетні показники у різних аналітичних розрізах за різні часові періоди);

публічний прикладний програмний інтерфейс для отримання даних у машинозчитуваному форматі;

єдиний глосарій та навчальні матеріали для користувачів порталу.

Крім того, в системі “Прозорий бюджет” планується оприлюднення інформації  про фіскальні ризики, а саме інформації про фактори, які можуть вплинути на недоотримання доходів або збільшення витрат державного бюджету, інформація про квазіфіскальні операції та фінансова звітність найбільших державних підприємств.

Також планується розроблення та впровадження модуля Є-Контракт (додаток, рис. 3) - інтегрованої автоматизованої платформи, яка надає інтерфейси для створення, узгодження, підписання, оброблення, передачі, оприлюднення електронних договорів та звітування про їх виконання.

Договір, отриманий з модуля Є-Контракт як електронні файли та підписи до них, може надаватися для проведення перевірки контролюючим органам.

Передбачена інтеграція модуля Є-Контракт з веб-порталом Уповноваженого органу з питань державних закупівель та автоматизованою системою “Є-Казна”. Модуль Є-Контракт може використовуватися як незалежний сервіс створення та підписання договорів без прив’язки до тендерної процедури. У такому разі усі операції із створення, заповнення та підписання документа передбачається виконувати контрагентами через особистий кабінет користувача модуля Є-Контракт з використанням кваліфікованих електронних довірчих послуг через інтегровану систему електронної ідентифікації.

З метою забезпечення прозорості та доступності інформації під час її формування використовуються різні методи візуалізації даних, у тому числі графіки, діаграми, малюнки, схеми.

Інформація на порталі оприлюднюється у спосіб, що забезпечує можливість анонімного перегляду, копіювання та роздруковування інформації.

Інформація оприлюднюється також шляхом розміщення на порталі наборів даних, організованих у форматі, що дає змогу їх автоматизовано обробляти електронними засобами (машинозчитування) з метою повторного використання.

На порталі у відповідних розділах забезпечується доступ (посилання) до інформації, розміщеної на інших офіційних сайтах, у тому числі на сайтах головних розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.

Інформація на порталі подається українською та англійською мовами. Обсяг інформації, що підлягає перекладу на англійську мову, визначається органом, відповідальним за інформаційне наповнення порталу.

Електронними джерелами інформації є різні інформаційно-аналітичні системи.

Періодичність оновлення інформаційних розділів порталу та відповідальні виконавці визначаються Мінфіном. Доступ до інформації, оприлюдненої на порталі, є вільним та безоплатним (додаток, рис. 3, 4).

Основними вимогами до системи “Прозорий бюджет” є:

цілодобовий доступ до всієї інформації, розміщеної на порталі;

представлення інформації у формі таблиць, інфографіки, мультимедіа, гіпертекстовій, графічній формі;

публікація структурованої інформації (зокрема, у картографічному вигляді);

подання об’єктів, розміщених на сторінках порталу, у гіпертекстовому форматі;

подання вихідних текстових документів у форматі, що забезпечує можливість їх збереження, а також пошуку та копіювання довільного фрагмента тексту засобами браузера;

підтримка таких браузерів, як Internet Explorer 7.0 і вище, Opera 6.0 і вище, Google Chrome 5.0 і вище, Mozilla Firefox 3.5 і вище;

безперешкодний доступ до інформації без установки на технічних засобах користувачів програмного забезпечення, спеціально створеного для доступу до інформації;

пошук і безперешкодне одержання інформації будь-якими засобами автоматизованого збору даних в Інтернеті, у тому числі пошуковими системами;

можливість визначення дати та часу розміщення представленої інформації, а також дати та часу останньої зміни інформації;

безперебійне функціонування порталу під навантаженням не менш як 150 тис. відвідувань на добу, 75 тис. - одночасно;

облік відвідувань усіх сторінок порталу шляхом розміщення у коді сторінки програмного коду (“лічильника відвідувань”), що наданий загальнодоступними системами збору статистики в Інтернеті, і фактів, що забезпечують фіксацію відвідувань сторінки користувачами інформації;

можливість навігації, пошуку та використання текстової інформації у разі виключення функції з відображення графічних елементів сторінки у веб-браузері, у тому числі за допомогою клавіатури;

забезпечення подання повного переліку сторінок у вигляді “карти сайта”;

забезпечення захисту інформації від знищення, модифікації та блокування доступу до неї, а також від інших неправомірних дій стосовно такої інформації (засоби захисту інформаційно-аналітичного порталу повинні бути визначені нормативно-правовими актами);

ведення електронних журналів обліку операцій (дій користувача), що дають змогу забезпечувати облік усіх дій з розміщення, зміни та видалення інформації;

оновлення інформаційних розділів порталу відповідальними виконавцями з періодичністю не рідше ніж один раз на квартал;

забезпечення доступності cервісів порталу для використання з мобільних пристроїв.

Приклад цільової функціональної моделі роботи порталу та баз даних зображено на рис. 5 додатка.

Очікувані результати

Створення системи “Прозорий бюджет” забезпечить:

підвищення:

- бюджетної грамотності, обізнаності громадян України про бюджетний процес;

- відкритості процесів підготовки, прийняття та виконання бюджету;

- доступності, якості та оперативності інформування громадськості про публічні кошти;

- зручності в процедурі укладення та адміністрування контрактів;

- ефективності використання публічних коштів;

- рейтингу України за Індексом відкритості бюджету Міжнародного бюджетного партнерства, зокрема щодо показника участі громадськості в бюджетному процесі;

- рейтингу України у Веденні бізнесу (Doing Business) у розділі “Робота з щоденними операціями” (Dealing with day-to-day operations) за показником “Укладення договорів з урядом” (Contracting with the government);

- інвестиційної привабливості держави за рахунок публічності та прозорості;

створення умов для громадського обговорення, реалізації права громадян України на інформацію та участь у процесі прийняття рішень;

посилення контролю громадськості за складенням, виконанням і звітуванням про публічні кошти;

зменшення вірогідності зловживань та вчинення корупційних дій на всіх етапах планування та використання публічних коштів.

Обсяг фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів

Реалізація Концепції потребує фінансових, матеріально-технічних та трудових ресурсів, обсяги яких визначені планом заходів щодо реалізації Концепції, деталізованим технічним завданням та відповідним розрахунком бюджету.

Фінансове забезпечення заходів, пов’язаних з реалізацією Концепції, здійснюється за рахунок коштів, що передбачаються для міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, відповідальних за її реалізацію, у Державному бюджеті України на відповідний рік, а також за рахунок міжнародної фінансової і технічної допомоги та інших джерел, не заборонених законодавством.

{Концепція в редакції Розпорядження КМ № 1418-р від 24.12.2019}

Рис. 1. Схема роботи інтегрованої інформаційно-аналітиної системи “Прозорий бюджет” (далі - система “Прозорий бюджет”)

Рис. 2. Аналітика системи “Прозорий бюджет”

Рис. 3. Проект архітектурного рішення платформи “Є-Контракт”

Рис. 4. Приклад системи ключових показників ефективності

Рис. 5. Приклад цільової функціональної моделі роботи порталу та баз даних

{Додаток в редакції Розпорядження КМ № 1418-р від 24.12.2019}