ПОСТАНОВА

Іменем України

18 лютого 2020 року

Київ

справа №815/5959/16

адміністративне провадження №К/9901/24047/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

головуючого - Бевзенка В.М.,

суддів: Данилевич Н.А., Кашпур О.В.

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/5959/16

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства культури України, Одеської міської ради,

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради

про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Ігоніна Володимира Костянтиновича - представника ОСОБА_1

на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року (прийняту в складі: головуючий-суддя Балан Я.В., судді: Корой С.М., Єфіменко К.С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року (прийняту в складі: головуючий-суддя Градовський Ю.М., судді: Стас Л.В., Турецька І.О.)

ВСТАНОВИВ :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Міністерства культури України, Одеської міської ради за участю третьої особи яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Управління з питань культурної спадщини Одеської міської ради та з урахуванням уточнень, позивач просить:

- визнання протиправними дії Міністерства культури України щодо відмови в наданні ОСОБА_1 публічної інформації згідно запиту на інформацію від 12.10.2016 № І-721;

- зобов`язання Міністерство культури України у п`ятиденний строк надати ОСОБА_1 відповідь на запит на інформацію від 12.10.2016 № І-721 відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення;

- визнання протиправними дії Одеської міської ради щодо ненадання ОСОБА_1 публічної інформації згідно запиту на інформацію від 10.10.2016 №ЗПИ- 815;

- зобов`язання Одеську міську раду у п`ятиденний строк надати ОСОБА_1 відповідь на запит на інформацію від 10.10.2016 № ЗПИ-815 відповідно до поставлених питань і у той же строк подати до суду звіт про виконання судового рішення.

Позовні вимоги позивача обґрунтовані тим, що відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» 10.10.2016 позивач звернувся до ОМР та Міністерства культури України з запитами про надання інформації, згідно яких просив надати публічну інформацію, що була отримана, створена в процесі виконання цими суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків. Позивач зазначає, що Міністерство культури України листом від 21.10.2016 №850/10/55/16 надало інформацію, згідно якого позивача повідомлено, що надання роз`яснень термінології, використаної в тексті Земельного кодексу України перебуває поза межами компетенції Міністерства культури України. Позивач вважає, що оскільки позивач звернувся з запитом на інформацію, а не на тлумачення або роз`яснення частини 4 статті 83 Земельного кодексу України, то дії Міністерства культури України щодо відмови в наданні ОСОБА_1 публічної інформації згідно запиту на інформацію від 12.10.2016 № І-721 є протиправними. Також, позивач зазначає, що відповідь на запити від Одеської міської ради у встановлені законом строки не надано.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що при наданні відповіді відповідачі діяли в межах та на підставі чинного законодавства України.

Окрім цього, суд першої інстанції зауважив, що кожен з виконавчих органів міської ради наділяється повноваженнями, в межах яких вони діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. При цьому, повноваження виконавчих органів є відмінними від повноважень міської ради.

З огляду на викладене, суд першої інстанцій дійшов висновку, що Управління з питань культурної спадщини Одеської міської ради, як виконавчий орган міської ради є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, що наділений визначеними законодавством повноваженням, зокрема, в частині надання відповідної публічної інформації.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

3. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року - без змін.

Залишаючи без змін постанову суду першої інстанції, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції, що відповіді на запит позивачу були надані, а відповідачі при наданні відповідей на запити діяли в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. У серпні 2017 року позивач подала касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України, яка 16 лютого 2018 року була передана на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

4.1. У касаційній скарзі позивач просить:

- скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року;

- у справі прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

5. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

5.1. Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень у даній справі.

Позивач в касаційній скарзі зазначає, що для відповіді на її інформаційний запит необхідність створювати інформацію відсутня, вона вже створена з проведенням змістовного аналізу правових норм стосовно конкретних обставин.

Крім того, позивач наголошує на тому, що їй необґрунтовано було відмовлено в задоволенні запиту на інформацію, а дії Міністерства культури України щодо неправомірної відмови в задоволенні запиту на інформацію є протиправними.

Позивач наголошує, оскільки вона та її представник отримали від Міністерства культури України відмову в задоволенні запиту на інформацію, вона вважає що, цим рішенням суб`єкта владних повноважень порушені її права та права її представника, а саме, право кожного на доступ до публічної інформації передбаченого Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Крім того, 21.03.2018 представник позивача за довіреністю Ігонін В.К. надіслав до Суду заяву про зміну ім`я та прізвища позивачки з ОСОБА_1 на ОСОБА_1 .

На підтвердження змін позивачкою прізвища та імені до заяви від 21.03.2018 долучено: копія свідоцтва про зміну імені від 07.11.2017 серія НОМЕР_1; копія паспорта ОСОБА_1 ; копія картки платника податків ОСОБА_1 ; копія довіреності Ігоніну В.К. від ОСОБА_1

Суд, з урахуванням заяви та доданих до неї документів вважає за можливе замінити первісного позивача ОСОБА_1 на ОСОБА_1 .

6. Позиція інших учасників справи.

Відповідач - Міністерство культури України надало заперечення на касаційну скаргу в яких зазначив, що рішення судів попередніх інстанцій винесені з дотриманням норм матеріального та процесуального права та просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Міністерства культури України у запереченнях зазначило, що в касаційній скарзі не наведено достатніх підстав для скасування оскаржуваних рішень, а самі рішення є законними та обґрунтованими.

Крім того, Міністерство культури України наголосило, що листами від 21.10.2016 № 850/10/55-16 та від 22.12.2016 № 4999/10.4/13-16 надало повну та вичерпну відповідь на звернення позивача від 10.10.2016, незважаючи навіть на некоректно сформульоване у ньому питання.

6.1. Відповідач - Одеська міська рада надала заперечення на касаційну скаргу в яких просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Одеська міська рада в запереченнях на касаційну скаргу зазначила, що, зокрема, в частині позовних вимог до Одеської міської ради у справі № 815/5959/16 не оскаржувався зміст відповіді на запит на інформацію, строки надання відповіді, а заперечувався лише факт надання такої відповіді.

Виходячи з приписів законодавства безпосередньо Одеська міська рада не володіє запитуваною позивачем інформацією та не зобов`язана володіти нею згідно із наявними в неї повноваженнями. До аналогічних, законних та обґрунтованих висновків дійшли і суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях.

В касаційній скарзі позивач помилково фактично ототожнює повноваження міської ради та її виконавчих органів, роблячи безпідставні висновки про віднесення Одеської міської ради до розпорядника запитуваної публічної інформації у цій справі

6.2. Третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради надало заперечення на касаційну скаргу в яких зазначило, що 13.10.2016 на виконання доручення заступника міського голови Шандрика В.І. відповіді на запит від 10.10.2016 вх.ЗПИ-815 запитувачам було надано.

При цьому, листом від 13.10.2016 № 01-34/383 третя особа повідомила заступника міського голови Шандрика В.І. про надання відповіді на вказані запити, що підтверджується витягом з журналу реєстрації вихідної кореспонденції за 2016 рік.

Третя особа у справі вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті законні, обґрунтовані та на підставі всебічно досліджених доказів та просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Ігонін В.К. та ОСОБА_1 10.10.2016 звернулися із запитами про надання публічної інформації за вхідний номер ЗПИ-814 та вхідний номер ЗПИ-815 до Одеської міської ради та Міністерства культури України, в якому просили надати наступну інформацію:

1) чи є пам`ятка культурної спадщини місцевого значення, а саме, пам`ятка архітектури та містобудування розташована за адресою: м. Одеса, вул . Садова, 8 (охоронний номер №-773-Од), пам`ятка архітектури та містобудування за адресою: м.Одеса, вул.Ланжеронівська,20/22 (охоронний номер №-414-Од), об`єктом історико-культурного призначення, що має особливу наукову, естетичну та історико-культурну цінність;

2) чи є пам`ятки культурної спадщини місцевого значення, а саме, пам`ятка архітектури та містобудування розташована за адресою: м. Одеса, вул. Садова,8 (охоронний номер №-773-Од), пам`ятка архітектури та містобудування за адресою: м. Одеса, вул.Ланжеронівська,20/22 (охоронний номер №-414-Од), об`єктом історико-культурного призначення, що має особливу наукову, естетичну та історико-культурну цінність;

3) частина 4 статті 83 Земельного кодексу України визначає вичерпний перелік земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, до яких підпунктом «в» віднесені землі під об`єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом, а тому, відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» прошу надати наступну інформацію: чи є пам`ятка культурної спадщини місцевого значення, а саме пам`ятка архітектури та містобудування, об`єктом історико-культурного призначення, що має особливу наукову, естетичну та історико-культурну цінність.

Відповідь на запит просили надати у встановлений законом строк на поштову адресу Ігоніну В.К. : АДРЕСА_1 , або проінформувати для отримання відповіді кур`єром.

На вказані запити Управлінням з питань культурної спадщини Одеської міської ради надало відповідь від 13.10.2016 № 0131/585; 584 в якій, крім іншого, повідомило, що будівля розташована за адресою: м. Одеса, вул. Садова, 8 належить до об`єктів культурної спадщини, рішенням Одеського облвиконкому від 27.12.1991 № 580 прийнята під охорону держави, як пам`ятка архітектури та містобудування місцевого значення; будівля розташована за адресою: м. Одеса, вул. Ланжеронівська, 20/22 розпорядженням Представника Президента України від 08.04.1993 № 197 прийнята під охорону держави, як пам`ятка архітектури та містобудування місцевого значення.

Міністерством культури 21.10.2016 № 850/10/55-16 надано відповідь на запит позивача та її представника від 10.10.2016 в якому зазначено, що питання надання роз`яснень стосовно термінології, використаної в тексті Земельного кодексу України, перебуває поза межами компетенції Міністерства культури України.

Однак, позивачка вважаючи, що при наданні відповідей відповідачі діяли з порушенням норм Закону України «Про доступ до публічної інформації», звернулась за захистом свого порушеного до суду.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

9. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Суд виходить з такого.

10. За приписами статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Згідно із пунктом 2 частини 1 статті 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Як зазначено в частині 1 статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням про управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради визначено, що спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини місцевого самоврядування, до компетенції якого входять повноваження виконавчих органів міської ради у сфері охорони культурної спадщини є орган місцевого самоврядування - виконавчий орган Одеської міської ради - Управлінням з питань культурної спадщини Одеської міської ради.

Суд, виходячи з вищевикладених приписів законодавства, погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що Одеська міська рада, згідно з наявними у неї повноваженнями, не володіє запитуваною позивачем інформацією.

11. Згідно із статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування» виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Виконавчі органи сільської, селищної, міської ради входять до системи місцевого самоврядування у відповідності до статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Згідно з частиною 1 статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Відповідно до частини 2 статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування» виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Частиною 1 статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність

Відповідно до частини 2 статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування», органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Отже, кожен з виконавчих органів міської ради наділяється повноваженнями, в межах яких вони діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. При цьому, повноваження виконавчих органів є відмінними від повноважень міської ради.

Таким чином, Управління з питань культурної спадщини Одеської міської ради, як виконавчий орган міської ради, є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, що наділений визначеними законодавством повноваженням, зокрема, в частині надання відповідної публічної інформації.

12. У відповідності до приписів статті 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що запит позивачки 10.10.2016 був направлений Департаментом з питань звернень громадян Одеської міської ради листом за №ЗПИ-815 на розгляд заступнику міського голови Шандрику В.І.

13.10.2016 на виконання доручення заступника міського голови Шандрика В.І. відповіді на запити позивачки надані - Управлінням з питань культурної спадщини Одеської міської ради.

Суд зазначає, що запити позивачки від 10.10.2016 розглянуто та надано тлумачення термінів у відповідності до частини 4 статті 83 Земельного кодексу України.

13. Крім того, Міністерства культури України діючи в межах повноважень визначених Положенням за №495 від 03.09.2014, повідомило позивачку, що питання надання роз`яснень стосовно термінології, використаної в тексті ЗК України перебуває поза його межами компетенції. Зазначена відповідь була направлена на поштову адресу Ігоніна В.К. :

АДРЕСА_1. 14 . Таким чином, враховуючи вищевикладене, суди першої та апеляційної інстанцій правильно встановили, що відповідачі при наданні відповідей на запити діяли в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Ті доводи, які наводяться відповідачем в касаційній скарзі не свідчать про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права при прийнятті оскаржуваних рішень.

15. Аналіз зазначених обставин справи та наведених правових норм дають підстави для висновку Суду, що суд першої та апеляційної інстанцій правильно та повно встановили всі обставини справи, правильно застосували норми матеріального права, не допустили порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо відмови в задоволенні позовних вимог є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

ПОСТАНОВИВ :

1. Касаційну скаргу Ігоніна Володимира Костянтиновича - представника ОСОБА_1 (в минулому ОСОБА_1 ) залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року у цій справі залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя - доповідач: В.М. Бевзенко

Судді: Н.А. Данилевич

О.В. Кашпур